2026年1月1日，欧盟正式、全面实施“碳边境调节机制”（CBAM），对水泥、钢铁、铝、化肥、电力和氢气等行业征收所谓的“碳关税”，其官方理由是阻止碳泄漏（即通过离岸生产规避在岸碳约束）。该理由貌似有一定合理性，但却开创了将气候治理由自主行动转变为强制要求的先例，危害了《联合国气候变化框架公约》下全球气候治理公平、共同但有区别的责任以及自下而上的原则和惯例，将重塑全球气候治理与国际供应链产业链格局。
“碳关税”的前世今生
“碳关税”从国际法严格的意义上而言并不是关税，而是泛化利用了WTO条款（具体涉及关贸总协定第20条第b和q款一般例外规定及WTO补贴与反补贴措施协定第3.1a款等内容）而模糊确定的“进口贸易边境调节机制”，其源于欧盟排放交易体系（EU ETS）的碳定价措施在货物贸易进口中的“延伸”应用。自欧盟碳市场2005年启动以来，对严格的欧盟气候政策可能导致企业将生产转移至排放标准较低的地区的担忧就一直存在，早在2007年，欧美等工业化国家就意图酝酿设置单边的碳贸易壁垒规则。2019年，新一届冯德莱恩欧盟委员会公布欧洲绿色协议，承诺欧盟到2050年实现气候中性，实施“FIT55”一揽子政策，出于对欧盟产业竞争力的考虑，对碳泄漏的关注再次提上欧盟政策议程。
2021年7月，欧盟委员会正式提出CBAM立法提案，开启立法进程。由于CBAM涉及利益甚广，欧盟委员会、欧盟理事会、欧洲议会和成员国经过两年的博弈，最终CBAM条例于2023年5月正式通过，并确立了分阶段实施的时间表。其中，2023年10月至2025年12月为过渡期，欧盟进口商仅需报告产品隐含排放量，无需支付费用；2026年至2033年则是全面实施的第一阶段，将逐步引入CBAM证书，与此同时EU-ETS的免费配额逐步取消步；2034年后，将完全实施碳关税，覆盖范围进一步扩展。
由于拟定的CBAM规则较为繁琐且对欧盟进口商带来了额外负担，欧盟在2026年合规阶段开始前，对CBAM规则进行了修订。欧盟理事会于2025年10月17日通过了第2025/2083号条例，并于10月20日正式生效。其主要变动为，一是设置了“最低限度”门槛，豁免了年进口量在50万吨或以下的产品，二是CBAM证书销售启动时间由2026年1月1日推迟至2027年2月1日，三是简化隐含排放量计算，对于缺乏可靠数据的国家，引入默认排放量值，但为所记录的最高排放强度，四是完善了反规避措施，防止国外生产商的规避行为。然而，从实质上看本次修订虽降低了进口商的行政成本，但却增加了生产商的经济成本。一方面，逐渐收紧的配额，将最终导致产品的碳成本占商品价值的比重增大，据测算将有90%的产品该比重超过10%；另一方面，更高的默认值带来了更大的转型成本，如为了避免采取默认值而完善自身的透明度（MRV）体系建设。此外，欧盟正在拟议在2028年扩大CBAM的产品范围，将扩大至特定行业的下游产品。
对世界的潜在影响
欧盟碳边境调节机制不仅对企业带来了切实的经济影响，也将深刻影响全球气候治理与国际供应链产业链格局。CBAM的真正意义，并不在于其将征收多少费用，而在于其改变了全球化时代的经济运行轨迹和底层逻辑，这项贸易壁垒措施连同碳足迹标准等组合政策，共同打造了一个以产品碳排放为核心的“小院高墙”和“气候俱乐部”。在新的逻辑下，国际贸易不仅是商品和价值交换，也成为了气候治理叙事的执行载体，气候政策也不再是联合国气候大会上的谈判，变为了海关的“碳密集型产品名录”。
对全球气候治理而言，CBAM破坏了《联合国气候变化框架公约》主渠道下对公平、共同但有区别和各自能力原则的遵守，也对当前自下而上和多边协商的治理逻辑造成了影响，改变了碳减排的激励模式，即碳减排不再是为了共同的人类家园，而是为了赢得市场。更重要的是，CBAM可能造成规则外溢，加剧全球气候治理的去中心化和碎片化进程，不同经济体可能推出各自版本的碳关税措施，进一步减弱当前的全球气候治理体系效能。在缺乏全球协调的情况下，碳关税可能从治理工具演变为规则竞争的场域，企业也将面临多重、重叠甚至冲突的合规体系。
对全球供应链产业链而言，CBAM将碳排放这一外部性变量嵌入到跨境交易成本中，从而将碳排放内生为生产成本，改变了全球价值链的运行逻辑。在CBAM影响下，企业在布局供应链时将同时考虑原有的成本、技术约束和新兴的碳排放约束，这使得“最低成本国家”不再必然是“最优生产地”。更进一步的是，生产商在布局时将更多考虑以气候治理规则为核心的近岸化和友岸化，将对欧盟市场高度依赖的产业，布局到欧盟内部或周边低碳国家，同时能源结构清洁、制度对接顺畅的国家，更容易融入新的供应链中。
CBAM也成为了全球气候治理体系变革和贸易格局重构的交汇点。尽管欧盟将CBAM视为其气候政策的重要组成部分（但其由欧盟税务与海关同盟总司负责，而非气候总司），旨在防止碳泄漏，然而大部分国家将其作为了新的绿色贸易壁垒、单边措施和保护主义。在当前CBAM规则下，其将产品碳排放作为了新的市场准入条件，对不同发展阶段的国家产生了不对称影响，施加减排和转型压力，塑造了事实上的规则环境，成为了贸易政策和气候政策的双重工具。在WTO框架下，CBAM也已造成了贸易和技术性壁垒，并违反了非歧视性、国民待遇和公平竞争原则。在一定程度上，CBAM也推动了气候与贸易的制度融合。COP27上，世贸组织发布《气候变化与国际贸易》，呼吁在与贸易相关的气候政策方面开展国际合作，通过国际贸易实现全球公正转型，COP30上，贸易议题被正式纳入大会的讨论框架中，达成反对以气候之名行单边贸易壁垒之实以及设立“气候—贸易综合论坛（IFCCT）”的共识，就碳边境调节机制、低碳标准等议题展开对话。
不同的应对方式
CBAM将对欧盟带来实在的经济效益。据测算，2021年至2024年间，欧盟平均每年进口铝、水泥、化肥和钢铁产品的价值约为1200亿美元，未来十年，CBAM每年约可征收150亿~250亿美元的“碳关税”，十年累计价格增幅将达到22~39%。
尽管CBAM形同“关税”，其对不同国家的影响不一。据估计，欧盟进口产品中有5-15%的水泥、50-60%的铝和超过90%的化肥、铁和钢碳排放强度高于欧盟基准，故对于排放密集型国家而言，CBAM将严重影响其出口，而对于清洁技术较为领先、气候政策更加完备以及碳价水平与欧盟更接近的国家而言，受到CBAM的影响将较小，例如，CBAM更加影响对欧盟市场依存度高的东欧国家，因此不同国家应对CBAM的措施也存在不同。
主要国家对于CBAM的态度分为三类，第一类是坚决反对，如中国、印度、俄罗斯以及美国等，中印俄将WTO作为反对CBAM的主场，多次在WTO货物贸易理事会、贸易与环境委员会等会议场合提案反对，美国特朗普政府则再次挥舞“关税大棒”，通过对等制裁的方式，对欧盟商品征收报复性关税；第二类是被动适应，以CBAM为契机提升自身产业的绿色竞争力，如日本、韩国等；第三类是主动出击，研究制定符合自身利益的碳关税，如英国、澳大利亚等，进行与欧盟碳关税的整合或反征收。而根据国际排放交易协会（IETA）在2025年7月发布的报告显示，主要国家都被动接受了CBAM规则，并通过自身的气候行动和产业结构调整对冲CBAM带来的影响。
欧盟拟对少数国家进行CBAM豁免，并美其名曰“灵活性”。CBAM以法律文本的形式通过，欧盟曾将其作为零例外的政策工具，对所有经济体一视同仁。但在2025年8月21日，欧盟与美国发表《对等、公平和平衡贸易协议框架》联合声明，提及将为美国商品提供灵活选项。在此之前，欧洲和英国在2025年5月的英欧峰会上联合发布了《欧洲联盟与英国合作的新议程——共同理解》，包括了欧盟和英国CBAM的相互豁免。此外，欧盟还与印度于2025年9月签署了《欧印新战略议程》，将对印度作出灵活性安排。而在CBAM正式生效后的当下，考虑到当前欧洲农业面临多重成本压力，欧盟正准备对化肥产品实施临时豁免或暂停征收碳边境费用。
中国的立场与对策
站在政府立场，官方对于CBAM的立场鲜明。在欧盟提出CBAM设想至今，相关部门在多种场合表达过反对。在2026年1月1日，即CBAM正式实施日，商务部新闻发言人就欧盟碳边境调节机制有关问题答记者问，表示CBAM的规则设计已超出应对气候变化范畴，带有明显的单边主义与贸易保护主义色彩，中方对此严重关切和坚决反对，并将坚决采取一切必要措施，回应任何不公平的贸易限制，维护自身发展利益、中国企业合法权益和全球产业链供应链的稳定。除表达对CBAM的坚决反对外，我国还在联合国气候变化框架公约缔约方大会、世贸组织等多双边场合抨击、反对欧盟碳关税。2023年3月15日，中国在WTO贸易与环境委员会会议上提出了“就贸易方面和某些环境措施的影响进行专门的多边讨论”的建议，并于6月、11月两次提交提案；7月6至7日，WTO举行货物贸易理事会会议，中国等12个成员在发言中重申了对CBAM的关注；中国作为金砖国家与基础四国的一员，多次与国际伙伴发表联合声明表达对CBAM的反对立场。在联合国气候大会上，中国同发展中国家一道，也多次表达了反对单边贸易壁垒的立场，促成在大会决议中多次重申应对气候变化的单边措施不应构成任意或不合理的歧视或变相的国际贸易限制的原则，并在2025年巴西贝伦大会决定启动围绕贸易相关的国际合作机遇、挑战和障碍举行为期三年的对话及召开高级别活动。
事实上，CBAM的对华影响不仅体现在表面的商品关税，还存在于CBAM的规则逻辑、技术细节和未来演变方面。2025年，欧盟不仅对当前的CBAM规则进行了修订，还拟定了未来的扩围计划，将从2028年起扩展至汽车及其零部件、家用电器等180余种钢铝密集型下游产品，而这些行业与中国对欧产品出口高度重合，将严重影响对欧贸易公平和产品在欧竞争力。此外，CBAM设定的默认值显著高于我国产品的实际排放值，且未来还将逐年提高，与我国碳排放实际和减排行动严重不符，影响我国出口商的经济利益，钢铝行业企业受冲击最大，同时易造成区域碳约束、企业分化、上下游成本和规则传导等现象加剧。
正如习近平总书记多次强调的“应对气候变化不是别人要我们做，而是我们自己要做”。我国也应主动作为，推动自身气候治理能力和水平现代化，构建新话语体系、叙事体系，推动全球气候治理体系深刻变革。在政策层面，短期内要引导受影响企业合规出口，降低企业合规成本，要着力完善我国碳定价体系，加快全国碳市场建设、完善碳足迹管理体系、健全信息披露制度等，完善金融、财税支持政策，研究设立转型基金。与此同时，还要积极开展对欧外交，旗帜鲜明反对其单边措施和贸易保护主义，同时利用好中欧环境与气候高层对话等合作平台，争取CBAM对华豁免。要积极开展气候外交，坚持共区原则在多边场合反对CBAM，加强与发展中国家的立场协调，提高议价能力，同时创新设置全球气候治理议程，提供更多的气候治理解决方案和公共产品。在行业层面，应发挥行业协会的作用，建立行业数据库，更新细分领域的产品碳排放基准值、碳足迹数据等，发展绿色供应链，开展绿色低碳产品认证，建立行业技术创新联盟，加强行业自律。在企业层面，要加强碳管理，优化产品结构和产能、市场布局，尤其要加强清洁低碳技术的开发应用，加快自身低碳转型。
以CBAM为代表的碳贸易壁垒政策将成为未来全球气候治理与国际贸易的新规则、新趋势，不论是国家还是企业都应超前谋划、提前布局，化CBAM生效的危机为倒逼我国新旧动能转换的时机，化全球碳规则竞逐的危机为提升我国产业绿色低碳竞争力的转机，化单边主义、贸易保护主义的危机为推动全球南方合作、引领全球气候治理的契机。
（作者系国家气候战略中心战略规划部主任、研究员及助理研究员）
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柴麒敏
刘伯翰
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